Op 14 januari 2026 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) haar rechtspraak over intern salderen bij bestemmingsplannen gewijzigd (ABRvS 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:193). Daarmee wordt de lijn uit de Rendac-uitspraak van 18 december 2024, namelijk dat de referentiesituatie niet meer mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten, doorgetrokken naar plannen in de zin van artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn. Dat betekent dat de referentiesituatie, anders dan voorheen, niet meer mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling die is voorzien in een bestemmingsplan op voorhand zijn uitgesloten. Hoewel de uitspraak zich toespitst op het bestemmingsplan “Pasgeld-West” van de gemeente Rijswijk, zal deze uitspraak ook van belang zijn voor andere (omgevings)plannen.

Het oude beoordelingskader
Uit de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wnb (thans: 10.24 Bkl) volgt dat een passende beoordeling moet worden opgesteld als een bestemmingsplan significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Een bestemmingsplan kan significante gevolgen hebben voor een Natura 2000-gebied als het plan voorziet in (een) ruimtelijke ontwikkeling(en) die ten opzichte van de referentiesituatie (de bestaande en planologisch legale situatie) significante gevolgen kan/kunnen hebben. Als uit de voortoets blijkt dat significante gevolgen niet op voorhand kunnen worden uitgesloten, dan moet het bestuursorgaan een passende beoordeling maken. In het oude beoordelingskader mocht het bevoegd gezag, om te bepalen of significante gevolgen zijn uitgesloten, in de voortoets de gevolgen van de referentiesituatie nog vergelijken met de gevolgen van de beoogde ruimtelijke ontwikkeling. 

Het nieuwe beoordelingskader | niet meer intern salderen in de voortoets
De koerswijziging van de Afdeling betekent dat de referentiesituatie niet meer mag worden betrokken in de voortoets in geval van een bestemmingsplan, waardoor intern salderen geen plaats meer heeft in de voortoets. De gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling die in het bestemmingsplan mogelijk wordt gemaakt moeten daarom op zichzelf worden onderzocht in de voortoets. Als daaruit volgt dat significante gevolgen niet op voorhand kunnen worden uitgesloten, dan moet middels een passende beoordeling de zekerheid worden verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten.

De koerswijziging heeft tot gevolg dat er vaker een passende beoordeling zal moeten worden opgesteld. Daarin mag intern salderen met de referentiesituatie – onder voorwaarden – wel worden toegepast.

Additionaliteitsvereiste
Belangrijk is echter dat de Afdeling overweegt dat intern salderen enkel kan worden ingezet als de emissieruimte respectievelijk het positieve effect die/dat vrijkomt als gevolg van de wijziging of beëindiging van de referentiesituatie niet nodig is als instandhoudings- of passende maatregel. Met andere woorden: intern salderen in de passende beoordeling kan alleen als aan het additionaliteitsvereiste wordt voldaan. In het geval van een bestemmingsplan kan de gemeenteraad dit motiveren door zich ervan te vergewissen dat er in openbaar raadpleegbare gegevens geen aanwijzingen staan dat de provincie of het Rijk de vrijkomende emissieruimte van de referentiesituatie niet nodig acht voor Natura 2000-gebieden. Deze vergewisplicht geldt niet voor provincies of het Rijk, omdat zij de bevoegdheid hebben om instandhoudings- en passende maatregelen te nemen ten aanzien van Natura 2000-gebieden. Gemeenten hebben die bevoegdheid niet.

Conclusie
De conclusie is dat er nu vaker een passende beoordeling nodig zal zijn in het planspoor en dat voor de referentiesituatie een additionaliteitstoets moet worden verricht (gemeenten kunnen dat doen door te voldoen aan de vergewisplicht).

Tot slot: de Afdeling overweegt dat de koerswijziging direct van toepassing is in lopende planprocedures. Anders dan in de Rendac-uitspraak hanteert de Afdeling geen overgangsperiode. In lopende planprocedures is het daarom de moeite waard om (alsnog) te bezien of het plan voldoet aan het nieuwe kader rondom intern salderen.

Dit artikel werd geschreven door Jesse Simonis. Ons kantoor adviseert en begeleidt overheden, ondernemingen en non-profitorganisaties bij ruimtelijke ontwikkelingen en gebiedsontwikkelingen. Als u of uw organisatie hulp nodig heeft op dit vlak, kunt u contact opnemen met hem of een van de andere specialisten van ons team Overheid en Non-profit. Zij zijn bereikbaar via 043 321 6640 of info@paulussen.nl. Afspraken zijn mogelijk op locatie of op onze vestigingen in Maastricht en Heerlen.

Nieuws Overzicht