In een uitspraak van 22 april 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:2294) heeft de grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “ABRvS”) geoordeeld dat derden onder omstandigheden als belanghebbende kunnen worden aangemerkt bij een boetebesluit. Voorafgaand aan deze uitspraak heeft staatsraad advocaat-generaal Widdershoven een conclusie genomen (ECLI:NL:RVS:2025:5985). In dit artikel bespreekt collega Noa van Eijs de uitspraak van de ABRvS en de (mogelijke) consequenties daarvan voor de praktijk.

 Achtergrond

Aanleiding voor deze uitspraak was een boetebesluit dat door de minister van Infrastructuur en Waterstaat was opgelegd aan een transportonderneming wegens de niet-naleving van regels over rust- en rijtijden. Als collectieve belangenbehartiger van haar leden (in casu: aangesloten vrachtwagenchauffeurs) wenste de Federatie Nederlandse Vakbeweging (FNV) op te komen tegen dit boetebesluit. De minister en de rechtbank wezen dat af: FNV zou geen belanghebbende zijn bij het boetebesluit. Daartoe is door zowel de minister als de rechtbank het standpunt ingenomen dat de bestuurlijke boete ziet op leedtoevoeging en dat dit karakter meebrengt dat de boeteprocedure een aangelegenheid is tussen het bestuursorgaan en de overtreder, waarbij geen plaats is voor betrokkenheid van derden. In hoger beroep bij de ABRvS gaat het (hoofdzakelijk) over de vraag of FNV belanghebbende is bij het boetebesluit. Voordat de ABRvS uitspraak heeft gedaan, heeft staatsraad advocaat-generaal Widdershoven een conclusie genomen waarin in algemene zin wordt ingegaan op de mogelijkheid om derden als belanghebbende aan te merken bij boetebesluiten.

 De uitspraak van de ABRvS  

In deze uitspraak gaat de ABRvS voor het eerst in algemene zin in op de vraag of, en onder welke omstandigheden, een derde als belanghebbende kan worden aangemerkt bij een boetebesluit. In lijn met de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal overweegt de ABRvS dat ook derden belanghebbende kunnen zijn bij een boetebesluit. De beoordeling vindt plaats aan de hand van de algemene criteria voor belanghebbendheid uit artikel 1:2 lid 1 en 3 Awb. Daarmee wordt buiten twijfel gesteld dat ook collectieve en algemene belangenbehartigers belanghebbende kunnen zijn bij een boetebesluit. Anders dan de staatsraad advocaat-generaal acht de Afdeling voor de beoordeling van belanghebbendheid niet van belang of een natuurlijk persoon of rechtspersoon een verzoek om handhaving heeft ingediend.

In navolging van de staatsraad advocaat-generaal overweegt de ABRvS dat de bestuurlijke boete een tweeledig karakter heeft. De bestuurlijke boete ziet op het toevoegen van leed, waarbij naast het belang van de overtreder in beginsel geen andere belangen rechtstreeks betrokken zijn. Volgens de ABRvS betekent de bestraffende aard van de bestuurlijke boete echter niet dat derden daarbij nooit belanghebbende kunnen zijn. Het opleggen van een bestraffende sanctie kan ook andere gevolgen hebben dan leedtoevoeging aan de overtreder, bijvoorbeeld gevolgen die te maken hebben met de gewenste beëindiging van de overtreding. Deze feitelijke gevolgen van het boetebesluit kunnen onder omstandigheden de belangen van (andere) natuurlijke of rechtspersonen raken, bijvoorbeeld als daarmee de arbeidsmarkt- of concurrentiepositie wordt beïnvloed. Een natuurlijke persoon of rechtspersoon kan daardoor een rechtstreeks belang hebben bij het beoogde effect van de opgelegde boete. Dit is het geval als zijn belang rechtstreeks wordt geraakt doordat een wettelijke norm waarvan de naleving wordt beoogd door de natuurlijke persoon of rechtspersoon, niet wordt nageleefd. Of er voldoende oorzakelijk verband bestaat tussen het besluit tot het opleggen van de boete en het betrokken belang van de derde, natuurlijke persoon of rechtspersoon, zal volgens de ABRvS per geval moeten worden beoordeeld.

Als een derde, een natuurlijk persoon of een rechtspersoon, belanghebbende is bij het besluit tot boeteoplegging kan die zich volgens de ABRvS ook uitlaten over de hoogte van de boete. Ex artikel 5:46 Awb is het uiteindelijk wel de rechter die bepaalt of de hoogte van de boete evenredig is.

De ABRvS oordeelde in de voorliggende zaak dat FNV belanghebbende is bij het boetebesluit, omdat FNV blijkens haar statutaire doelstelling en feitelijke werkzaamheden de belangen behartigt van vanuit Nederland werkende vrachtwagenchauffeurs. De belangen van FNV zijn in dit geval rechtstreeks geraakt door het boetebesluit. Het beëindigen van de situatie dat chauffeurs langer dan toegestaan in hun vrachtwagencabines verblijven, valt volgens de ABRvS voor zowel de betrokken chauffeurs als de chauffeurs van de benadeelde concurrenten binnen de omvang van het collectieve belang waarvoor FNV opkomt. Dit belang ziet op het effect dat met de boete wordt beoogd. De boete aan de transportonderneming kan namelijk als feitelijk gevolg hebben dat aan de overtredingen van het verbod om onder meer de weekeinden in de cabine van de vrachtwagen door te brengen een einde komt, aldus de ABRvS.

Beschouwingen naar aanleiding van de uitspraak

Met deze uitspraak gaat de ABRvS voor het eerst in algemene zin in op de vraag of, en onder welke omstandigheden, een derde als belanghebbende kan worden aangemerkt bij een boetebesluit.

Dat derden onder omstandigheden belanghebbende kunnen zijn bij boetebesluiten was reeds door het CBb, de ABRvS en lagere rechters aanvaard. Nieuw is met name dat de ABRvS deze mogelijkheid nu expliciet en in algemene zin verankert in de rechtspraak, en daarbij de toepasselijke beoordelingsmaatstaf concretiseert. Daarnaast neemt de ABRvS enkele bestaande onduidelijkheden weg. Zo is voor de beoordeling van belanghebbendheid niet van belang of de betreffende derde een handhavingsverzoek heeft ingediend en is verduidelijkt dat belanghebbendheid van derden zich kan voordoen zowel bij een besluit tot weigering als bij een besluit tot oplegging van een boete.

Het is de vraag in hoeverre de uitspraak heeft gezorgd voor een verruiming van de kring van belanghebbenden bij boetebesluiten. Hoewel kan worden betoogd dat hiervan sprake is – in het bijzonder nu buiten twijfel is gesteld dat ook collectieve en algemene belangenbehartigers als belanghebbende kunnen worden aangemerkt  –  blijft onzeker in hoeverre de uitspraak in de praktijk daadwerkelijk zal leiden tot een toename van gevallen waarin derden als belanghebbende bij boetebesluiten worden aangemerkt. De beoordeling blijft immers casuïstisch van aard en vereist dat steeds wordt voldaan aan de criteria van artikel 1:2 lid 1 en 3 Awb. Ten aanzien van een collectieve of algemene belangenbehartiger betekent dit bijvoorbeeld concreet dat die alleen als belanghebbende bij een boetebesluit kan worden aangemerkt, indien hij als zijn algemene of collectieve belangen de doelen behartigt die (ook) verband houden met de naleving van de regelgeving waarvoor de boete is opgelegd én feitelijke werkzaamheden verrichten waaruit dat blijkt (en aan de overige vereisten voor belanghebbendheid ex artikel 1:2 lid 1 Awb voldoet). Denkbaar is dat het voldoen aan het vereiste van een persoonlijk belang in de praktijk lastig kan zijn voor natuurlijke personen en rechtspersonen, vooral wanneer een besluit potentiële effecten heeft voor een grote groep personen. Of de uitspraak in de praktijk daadwerkelijk tot een (substantiële) verruiming van de kring van belanghebbenden zal leiden, hangt af van de wijze waarop de criteria van artikel 1:2 lid 1 en 3 Awb in concrete gevallen worden toegepast en zal zich in de verdere rechtspraak moeten uitkristalliseren.

Hoewel dit aspect in de uitspraak onbesproken blijft, is nog noemenswaardig dat ook indien een derde als belanghebbende bij een boetebesluit wordt aangemerkt, een daaropvolgend beroep kan afstuiten op het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb, indien de ingeroepen norm niet strekt tot bescherming van het door hem gestelde belang.

Tot slot is relevant dat de ABRvS, in lijn met de staatsraad advocaat-generaal en de minister, erkent dat de toelating van derden in boeteprocedures spanningen kan opleveren met de rechtspositie van de (vermeende) overtreder, in het bijzonder met het recht op een eerlijk proces. Ter ondervanging van een deel van de mogelijk onwenselijke gevolgen van de uitspraak kan volgens de ABRvS, zo nodig naar analogie, aansluiting worden gezocht bij bestaande regelingen in de Awb en/of bij algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De ABRvS benadrukt daarbij dat het uiteindelijk aan de wetgever is om te beoordelen of de uit deze uitspraak voortvloeiende gevolgen onwenselijk zijn en, zo ja, op welke wijze deze dienen te worden begrensd.

Nieuws Overzicht